陈定定 康晓蒙:中美经贸关系变迁背后的美国对华战略调整

作者陈定定系暨南大学国际关系学院教授、中国人民大学重阳金融研究院客座研究员,康晓蒙单位为中山大学国际关系学院,本文刊于2019年第7期《当代世界》。

中美建交40年来,两国经贸关系迅猛发展,彼此之间相互影响和相互依赖的程度也随着贸易体量的增大而不断增强。2016年以前,中美政治关系不断反复,但双方的经济合作稳步推进,双边关系整体呈现稳中有进的趋势,双方经贸合作由于其重大利害关系产生的“压舱石”效应被广泛认同。

然而,一年多来,特朗普挑起的“贸易战”成为两国关系发展的障碍。虽然近期在二十国集团(G20)大阪峰会上美方表示不再对中国输美商品加征新的关税、双方重启经贸磋商,但两国关系短期内不会有较大改变。回顾中美建交40年以来的经贸合作可以发现,两国间的经贸摩擦一直存在,从最开始的最惠国待遇、人权调查、反倾销调查等问题,到贯穿始终的知识产权保护、贸易不平衡等老问题,再到目前中美高新技术产业领域的结构性竞争所引发的“贸易战”,只是程度上略有不同。这一世界上最大的发达国家和最大的发展中国家之间的大规模经贸摩擦,唯有谨慎沟通和处理才能妥善解决,进而保障未来两国经济的稳定发展。
鉴于此,本文拟通过对40年来中美经贸关系的演进历程进行梳理,分析不同历史时期中美两国的经贸合作情况,进而探究当前中美经贸摩擦所反映出的两国合作加深与摩擦加剧的现象,阐释美国对华政策调整背后国际环境的变化以及国家战略的考量,以求对中美双边关系进行更为全面、客观、立体的把握。
                                                                         
中美经贸关系变迁历程
中美两国建交40年来,双方经贸合作不断拓展与深化。2017年中美贸易额达5837亿美元,是1979年建交时25亿美元的233倍。目前,美国是中国第一大货物出口市场和第六大进口来源地,中国是美国增长最快的出口市场和第一大进口来源地。然而,更紧密的经贸联系也必然伴随着更多的经贸摩擦,中美经贸关系整体呈现出合作与冲突并存的特点。
一、中美建交后到冷战结束前
中美建交后,美国即与中国签订了互享最惠国待遇的贸易协定,中美经贸关系进入建构与发展阶段。经贸合作的稳步发展是中美关系改善的战略铺垫,并服务于双方的战略合作。在正式建交前,美国就已对华释放善意,逐步解除对华贸易禁令。1972年,时任美国总统尼克松访华标志着中美关系正常化,会后双方共同发布的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》明确指出,“双方把双边贸易看作是另一个互利的领域,并一致认为平等互利的经济关系是符合两国人民的利益的,双方同意为逐步发展两国间的贸易提供便利”。促成中美在这一阶段达成经贸以及其他诸多领域合作的因素有很多,其中最重要的便是共同应对苏联的战略威胁。在此期间,中美贸易额从1979年的25亿美元增至1991年的142亿美元,12年间增加了近5倍,年均增长48.28%。
二、冷战结束后到中国加入世贸组织前
冷战结束后,随着苏联战略威胁的消失,中美在政治领域的分歧不断扩大,贸易合作的支柱作用也受到挑战,经贸关系逐渐成为双方关系纷争的重要来源。与人权问题挂钩的贸易最惠国待遇、知识产权保护、市场准入等一系列贸易问题,犹如笼罩在中美经贸关系上的乌云。
但是,冷战结束后中美经贸摩擦的增多并不意味着美国完全放弃了与中国继续开展经贸合作。主要原因包括以下三方面,一是当时世界经济发展日趋全球化,生产分工日益精细化,中国市场的重要性也逐渐凸显。中国的改革开放政策不断激发着社会活力,充足而廉价的劳动力促使中国在制造业领域迅速成长。二是对美国而言,当时日本和欧洲的挑战更大,中国的经济总量和经济实力尚“不足为患”。三是美国期望将中国纳入其主导的“自由世界体系”,通过对中国经济政策的制定施加影响,逐步将中国演化为美国所期望的“民主国家”,实现以经济改革促进未来政治开放的目标。
20世纪90年代,美国国内在对华政策辩论中时有“经济至上论”的声音。美国认为将中国纳入全球贸易体系的做法有助于让中国成为世界体系的“维持现状国”。2000年,时任美国总统克林顿在争取国内支持中国加入世贸组织时曾说,“中国入世,不仅是同意扩大对美国商品的进口,更是同意进口民主社会最珍视的价值观之一——经济自由”。在美国看来,“帮助”中国融入国际秩序,可以使中国更加关心和平与稳定并遵守现有的国际规则。
尽管这一时期两国之间存在形形色色的经贸摩擦,且大多由美国主动挑起,但中美经贸关系在这一阶段还是取得了很大进展,中美双边贸易额从1990年的117.7亿美元增长至2000年的744.7亿美元,11年内猛增了533%。中美经贸关系的“压舱石”作用不断显现。中国物美价廉的工业制成品也让美国消费者获益良多,双方具有巨大的经济合作空间。
三、中国加入世贸组织后到特朗普当选美国总统前
2001年中国正式加入世贸组织,同年12月,时任美国总统小布什签署命令,正式宣布给予中国永久正常贸易关系地位,结束了美国每年根据《杰克逊—瓦尼克修正案》对是否给予中国正常贸易关系地位进行年度审议的历史。在此期间,中国对美出口大幅增长,2001—2008年以及2010—2017年是美国对华贸易逆差增长最快的两个时期(见图1)。这16年来由于中美贸易体量的增大,双边经贸摩擦也逐渐增多。但从整体来看,中国逐渐融入了美国主导的国际政治经济体系。
                                                         
 图1 1999—2017年美国对华贸易额
数据来源:Bureau of Economic Analysis,U.S. Department of Commerce.https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.cfm,图表由笔者根据数据自制
根据世界银行统计,自1960年以来,全球经济对贸易的依存度一直呈现上升趋势,2006—2016年,其依存度一直维持在50%左右。中美两国由于贸易体量庞大而对全球经济增长有着巨大影响。2008年全球金融危机使资本主义世界经济增速普遍下滑甚至出现经济衰退,而中国经济虽受到一定的影响却依旧保持着快速发展。奥巴马上台后,美国的发展重心集中在提振经济等国内事务上,对外实行有针对性的战略收缩。美国将中国定义为新兴全球大国,通过实施“巧实力”外交以及建立《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等排他性制度,追求美国在亚太地区更大的政治影响力。整体来看,这一时期的中美经贸关系依旧在纠纷中前进。
四、特朗普的当选与美国贸易保护主义的兴起
全球化日益加深的同时,全球性问题也逐渐暴露出来,在经济领域表现为世界性的金融危机以及经济增长的普遍放缓。全球经济领域咨询机构“聚焦经济”预测,2019年全球经济将增长 3.0%,低于2018年预计的3.2%,到 2020年全球经济增长率将逐渐下降到2.9%,全球经济发展呈现下行趋势。
与此同时,“特朗普经济学”在美国大行其道,“美国优先”的“内向性”经济政策陆续出台,美国对外贸易政策表现出严重的保护主义、单边主义、实用主义甚至冒险主义倾向。投资审查、反倾销诉讼、“301”调查、“关税战”接连出现,中美两国经济的繁荣与稳定乃至整个世界贸易体系的稳定都受到了巨大冲击。
中美经济实力差距的日益缩小使特朗普对国家收益的衡量方式出现了变化,即更注重从双边贸易中获取更高的相对收益而非可观的绝对收益,同时追求世界范围内美国的领先地位。2017—2019年间,美国与其主要贸易合作伙伴(包括韩国、日本、欧盟、加拿大、墨西哥等)重新签署了贸易协定,而与中国的贸易协定尚未有定论。即使短期内中美经贸摩擦通过谈判得到一定控制,双方的贸易争端依然会长期存在,经济相互依赖所产生的脆弱性将成为中美战略竞争的一个变数。
                                                                         
中美关系的转变以及经贸摩擦的症结
中美关系由合作转向对抗,其动因是美国国家战略的调整,而中美经贸摩擦则是两国战略竞争在经济层面上的最早显现。长期以来中美关系冲突与合作并存,由于双方实力差距逐渐缩小,竞争与冲突的一面逐渐占据上风,美国对华政策也从多边主义的制度性整合转变为单边主义的遏制性战略。美国明确将中国定位为战略竞争对手使得长期存在的中美交流机制效力大幅减弱,双方政治领域的互疑加深,经贸、科技等各个方面的竞争加剧,为中美关系的走向增加了更多的不确定性。

一、美国对华政策正进入加速调整阶段
美国哈佛大学教授格雷厄姆?艾利森在2012年提出“修昔底德陷阱”与中美关系的发展走向,引发了国际关系学界关于中美之间是否会爆发战争的讨论热潮。其中清华大学定量预测组通过数据分析认为,虽然中美关系表现出恶化的趋势,但是双方关系将会维持在低水平的紧张状态,双方政治合作空间缩小,但不会有爆发战争的危险。另外也有学者从新兴国家性质、现行国际体系状态以及霸权战争的成本和收益三个角度指出了使用“修昔底德陷阱”分析中美关系的不恰当性,他们认为该假说仅仅从体系层面判定国家行为体之间的相互竞争关系,而忽略了行为体本身的特征及其国际关系的交往准则。笔者认为,中美两国的战略竞争虽然已经是普遍共识,但对中美关系前景的预测,目前仅从体系的结构竞争出发而忽略国家内部的能动性差异,依旧是当前国际关系学界的普遍问题。大多数人对美国打压中国的政策进程有过度悲观的倾向,实际上美国内部虽然在中美战略竞争关系的定位上达成了一致,但驴象两党依旧在具体政策上存在诸多分歧。民主党的势力回归以及建制派的强大力量,加之在全球治理以及国家发展上中美相互依赖的不断加深,中美新型大国关系依旧具有开放性和能动性。就中国而言,中国长期以来以合作的态度积极参与国际经济合作,实行和平发展战略,以制度互补的形式建设既有的国际体系而非追求以武力改变现行体系。中国也在气候变化、防止核扩散等诸多全球治理事项上积极承担责任,寻求与美国的长期合作。
从更宏远的视角来看,美国的对华政策正在进入加速调整的阶段。美国学者沈大伟曾指出,中美关系是“竞争式共存”(CompetitiveCoexistence),其中竞争性的一面并未升级为“完全对抗性的关系和冲突”。过去的35年间,美国采取“两手并用”的对华战略企图使中国融入美国主导的“自由市场+自由民主”的西方体系,克林顿政府的对华接触政策、小布什政府负责任的利益攸关方定位,以及奥巴马政府对中国遵循国际秩序的要求,显示出美国政府从“接触+遏制”(Engagement and Containment)到“融合+牵制”(Integrationand Hedging)的对华战略转向。但是这些战略调整始终没有改变将中国整合进入美国主导的体系内以约束中国、控制其发展方向的整体思路。
与往届政府不同,特朗普政府2017年发布的《国家安全战略》报告标志着中美两国正式进入了战略竞争的状态。特朗普坦言前任政府的政策均是基于“将竞争对手纳入国际机构和全球贸易,使它们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴”的假设,而他认为,这样的假设在很大程度上被证明是错误的,中国加入国际机构后的作为威胁到了美国的全球领导力,全球贸易也因为中国政府过多干预市场导致了中美企业之间的不平等竞争。为此,特朗普不再寻求在现有国际体系内遏制中国,转而走向双边谈判。
特朗普的政策主张反映出美国国内民粹主义思潮和国家中心主义的兴起。当前,美国更加注重优势主导战略,即凭借其现有的政治、经济和军事实力,确保持续优势以维护其世界领导地位,并在政治、经济等各方面打压潜在的挑战者。伴随着中国政治经济实力的不断提升以及全面改革的不断深化,中美两国的实力对比逐渐逼近量变到质变的临界点,中美关系的复杂性和脆弱性明显增大,加之中美双方在亚太地区战略布局重合度逐渐扩大,美国认为中国影响力的扩大“侵犯”了美国在亚太以及东南亚地区的领导权,其对华战略定位和政策也愈发呈现对抗的姿态。
美国学者兰普顿认为,中美双方的战略互疑是影响两国关系的核心问题。美国长期存在对中国国家政治制度以及国家发展模式的疑虑,加之沟通不足以及对于彼此实力的错误评估,中美之间的“安全困境”不断深化。哈佛大学教授尼尔?弗格森认为,“一个国家如果首先获得了经济实力,然后就会获得相应的地缘政治实力”,而美国持此现实主义观点的人不在少数,并且由于特朗普上台后对“中国威胁”的一再强调以及一系列对抗政策的出台,对中国崛起的担忧已成为美国社会的主流。在这样的背景下,中美双方的沟通以及战略再保证成为降低未来关系不确定性的关键。然而美国近两年来各项政府报告明确指向中美战略竞争,中美现有沟通机制的实际效果也被削弱,两国之间政治领域的不信任逐渐产生了外溢效应,引发经贸、军事等各个领域的对抗和猜忌,甚至逐渐进入螺旋式“安全困境”。中美双方加强各层面各领域的对话、实现相互战略再保证,推动“安全困境”的解构,是中美合作发展的前提。自经贸摩擦出现以来,中国始终希望中美双方通过对话协商来化解彼此在经贸领域的一些分歧,呼吁美国同中国相向而行,共同努力推动经贸磋商取得符合两国利益的积极成果,世界各国对中美经贸摩擦的关注也显示出中美关系的重要性已经超越双边范畴,对世界的和平稳定与发展繁荣具有重要意义。
二、中美经贸摩擦背后的美国战略选择
2017年,美国学者阿米塔?阿查亚提出“美国领导的自由主义霸权秩序”开始走向终结。美国担忧未来中国会对美国领导的全球关系网络、国际经济体系以及美国与盟国关系网三个方面形成挑战。从理论层面来分析,现实主义者认为国家间实力差距的自然缩小以及权力本身的零和性特征,导致大国崛起的结构性矛盾和体系压力不可避免;过程建构主义则指出中美两国的核心问题是双方如何理解彼此之间的关系,以及双方的行为如何影响对方总体对外关系状况的变化。当一方行为引起对方总体对外关系状况恶化时,冲突就更加容易发生。
美国对华“贸易战”的发生不是偶然,而是经过了长期的谋划,经贸领域的摩擦只不过是美国国家战略选择的“先行部队”。从国家层面的战略竞争到经济领域的利益追求,再到政治领域的竞选需求,中美“贸易战”对特朗普领导下的美国而言是不可避免的。美国《国家安全战略》报告将中国定位为“战略竞争对手”和“修正主义国家”,认为中国利用基建投资和贸易策略等经济手段不断扩大影响力,威胁到了“提升美国的影响力”这一美国国家核心利益。2018年1月,美国发布的《国防战略报告》中,国家间战略竞争已取代恐怖主义成为美国国防安全的首要关注,并对大数据和人工智能等新兴科技给予高度关注,以对抗中国核心技术领域使用“国家力量”抢占对美优势的战略布局。美国白宫从进出口关税壁垒和进出口非关税限制措施方面评估了世界各国的贸易壁垒情况,而美国整体贸易壁垒水平相对较低,为此美国政府将会更新与世界各国的现有贸易协定,追求美国与世界各国贸易中美国公民利益的最大化。美国对全球贸易框架的重塑一度导致中美关系以及美国与其盟友关系的持续紧张。
从国家战略细化到经贸领域,中美之间在未来的大国竞争很大程度上是以科技实力为基础的经济竞争。美国对中国科技实力增长以及中美市场重合的预期加速了其对华政策的转变。根据世界银行公布的数据,自1999—2017年,中国的高科技产品出口比例总体呈现缓慢增长的趋势,而美国的科技产品出口比例则持续下降。在美国看来,“美退中进”的相对趋势使其必须寻求改变中国“市场换技术”的贸易体制,以保护本国科技产品成果的最大利益。
                                                                     
中美经贸关系的前景
自2018年2月中美经贸磋商启动以来,两国就大部分内容达成共识,但磋商也经历了几次波折,每次波折都源于美国违背共识、出尔反尔、不讲诚信。由于2019年5月10日美国对2000亿美元中国输美商品加征新关税,第十一轮中美经贸高级别磋商未能达成协议,中美经贸摩擦进入僵持阶段。2019年6月29日,中美两国元首在日本大阪举行会晤,中美双方在平等和相互尊重的基础上重启经贸磋商,美国表示不再对中国输美商品加征新的关税,两国经贸团队将就具体问题进行讨论。中美“贸易战”使双方都面临巨大的损失,即使对于主动挑起经贸摩擦的美方而言,加征关税措施不仅没有推动美国经济增长,反而带来严重伤害,提高了美国企业生产成本,抬升了国内物价,影响了美国经济增长和民生,阻碍了美国对华出口。中美经贸摩擦带来的不确定性影响了两国乃至全球的市场信心和经济平稳运行。
笔者认为,中美双方在多轮经贸摩擦后最终会达成合作共识。就中国而言,一是针对美国政府单方面发起的经贸摩擦,中国始终采取对话协商的态度,坚持平等、互利、诚信的磋商立场。中国从维护两国共同利益和世界贸易秩序大局出发,坚持通过对话协商解决问题,以最大的耐心和诚意回应美国提出的关切,以求同存异的态度妥善处理分歧,提出务实解决方案,为推动双边经贸磋商作出艰苦努力。二是中国希望以互利共赢作为基本价值取向继续开展国际技术合作。目前中国的主要创新指标已进入世界前列,重大科技创新成果不断涌现,引领产业向中高端迈进,规模居世界第二位。中国经济发展受益于国际技术转让与传播,国际技术持有者也从中获得了巨大利益。中国鼓励和尊重中外企业按照市场原则自愿开展技术合作,希望进一步提升开放水平,继续开展国际技术合作。三是在磋商中将压力转化为深化改革开放的动力,在未触及原则的问题上努力达成平等互利的协议。从国内来看,中国国内市场需求巨大,供给侧结构性改革的推进将带来产品和企业竞争力的全面提升,财政和货币政策调控有效,中国能保持经济持续健康发展的良好态势。从国际来看,中国将促进更高水平对外开放,包括更广领域扩大外资市场准入、更大力度加强知识产权保护国际合作、更大规模增加商品和服务进口、更加有效实施国际宏观经济政策协调、更加重视对外开放政策贯彻落实。经贸磋商进入僵持阶段,中美双方都应看到并承认国家发展的差异性、阶段性,尊重对方发展道路和基本制度,确保协议同时满足双方的需求,实现协议的平衡。
就美国而言,一是特朗普为备战2020年总统大选必须在贸易领域拿出一定政绩。“贸易战”已经成为特朗普政府的标签,而一年多来“贸易战”带来的损失使得美国民众内部也开始对其实际效果产生怀疑。由此,特朗普需要适时达成协议向选民宣告其政策的胜利。经贸领域与民众自身的利益切实相关,对“美国优先”形成了巨大的政治背书效应。而今中美经贸摩擦陷入僵持,美国各大科技公司也开始就中美贸易的限制政策展开游说,特朗普政府需要达成协定及时止损。二是“贸易战”造成美国普通民众生活成本提高,出口的大宗农产品或将面临永远失去中国市场的威胁,从而直接伤害了以农民为代表的美国中下层民众的利益。此外,特朗普政府对华为的禁令也使得美国广大农村地区的网络设备面临断供,网络通讯设备转向本土公司使得农民们面临更高的支付成本。“贸易战”带来的影响深远,美国政府必须从长远考虑如何达成协议。三是国际社会普遍反对单边主义和贸易保护主义,倡导以自由贸易实现世界各国经济的增长。美国挑起的“贸易战”损害了多边贸易体制权威,严重违反世贸组织最基本最核心的最惠国待遇、关税约束等规则。在全球经济尚未完全走出国际金融危机的阴影之际,美国政府升级经贸摩擦、提高关税水平,相关国家不得不采取相应措施,导致全球经贸秩序紊乱,阻碍全球经济复苏,殃及各国企业发展和人民福祉,使全球经济落入“衰退陷阱”。中美都是全球产业链、供应链的重要环节,加征关税措施极大影响供应链的稳定和安全,导致全球资源无法实现最佳配置。美国的一意孤行使其在国际上逐渐失去世界各国的道义支持。
中美建交40年来始终是冲突与合作并存。而今,中美之间相互依赖与利益冲突并存的现状也将长期保持。即使此次经贸摩擦以双方的相互妥协收场,中国也应做好经贸摩擦常态化的准备,保持足够的战略定力和战略自信,理智处理中美经贸关系及其背后的战略竞争,最大限度地推进互利合作。
                                                                                         
结   语
安全、财富、自由、公正、信仰是世界政治的五大目标。经济全球化和开放经济体制促进了世界贸易的繁荣,也使得全球各国以及一国内部的贫富分化日益严重,民粹现实主义和国家中心主义逐渐兴起并反映在国家的重要理念、战略和政策层面。各国在追求财富和安全过程中的矛盾也逐渐加深。
当前,中国学界主流观点普遍认为美国两党业已在对华遏制战略和政策上达成表面共识,美国处于霸权“相对衰落”的前期,而中国是其最有潜力的竞争者。通过分析40年来中美经贸关系的发展变化可以看到,中美贸易的快速增长促进了两国以及世界经济的发展。然而,中国经济实力的快速增长、两国产业结构转型升级趋同却使得中美之间的经贸摩擦逐渐增多,但大多通过在世贸组织框架下的双边协商得以解决。特朗普政府将经贸摩擦升级为大规模的“贸易战”,其背后是中美战略竞争的确立,这预示着美国对华政策由接触到遏制的转变。对于两国经贸分歧和摩擦,虽几经起伏波折,但适时达成合作是中美双方共同的需求,也是从长远角度解决纷争的必然路径。国家的发展进步是中美两国一致的追求,沟通与调整也是国家间关系发展的常态,互相尊重、开展合作是中美双方实现长期利益最大化、推动世界繁荣发展的最佳方式。

本文由 智慧外贸通 作者:招财喵 发表,文章内容系作者个人观点,不代表 智慧外贸通 对观点赞同或支持。如需转载,请注明文章来源。

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